В новый год – с новых нормативов и утилизации

Напомним читателю, что для корректного отнесения упаковки к объектам регулирования необходимо было сопоставить описание и код упаковки, в которой товар выпускается на рынок, с описанием и кодами упаковки, содержащимися в распоряжении Правительства РФ № 1886-р от 24.09.2015, что по ряду причин, подробно рассмотренных в предыдущих публикациях, оказалось невозможным. Для устранения выявленных пробелов необходимо было уточнить терминологию в федеральном законодательстве, а также изменить подход к классификации упаковки в подзаконных актах.

31 декабря 2017 г. был принят Федеральный закон № 503-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об отходах производства и потребления” и отдельные законодательные акты Российской Федерации», который был представлен общественности как закон о введении раздельного сбора отходов (РСО) в России⁴, хотя детальный анализ принятых изменений не выявил в нем нового институционального механизма раздельного сбора твердых коммунальных отходов (ТКО), равно как и стимулирующей тарификации коммунальных услуг для населения, которое будет заниматься РСО.

Тем не менее принятый закон, по мнению членов РусПЭК, получился одним из самых сбалансированных за последние годы законодательным актом по тематике РОП благодаря тому, что во время работы над его формулировками было очевидно желание регулятора учесть мнение максимального числа заинтересованных сторон, чью деятельность затрагивает Закон, начиная от производителей (импортеров) и заканчивая операторами по обращению с отходами; при этом со счетов не сбрасывалась и правоприменительная практика, ведь именно ее анализ помогает (и будет помогать дальше!) выстраивать прозрачную систему такого непростого регулирования.

Следует отметить, что принятые поправки в целом во многом учитывают предложения РусПЭК и других бизнес-ассоциаций, например, был уточнен понятийный аппарат в части:

• товара и упаковки: ранее существовавшая коллизия, не позволявшая отнести упаковку товара к объектам регулирования в случае отсутствия самого товара в перечне товаров, подлежащих утилизации, теперь устранена – по всему тексту четко читается, что упаковка подлежит утилизации вне зависимости от наличия самого товара в перечне объектов регулирования;

• производителя и импортера: в ст. 24.2 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» от 24.06.1998 № 89-ФЗ (далее – Закон) введено расширенное толкование субъектов регулирования, в соответствии с которым производители – это юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие производство товаров на территории Российской Федерации, а импортеры – юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие импорт товаров из третьих стран или ввоз товаров из государств – членов Евразийского экономического союза (ЕАС); таким образом, устранена коллизия, по причине которой ранее из регулирования выпадали юрлица, ввозившие товар из стран ЕАЭС, так как по таможенному законодательству они не являются импортерами;

• выпуска в обращение: ранее возникали вопросы, что считать выпуском в обращение – произведенный или проданный товар, теперь поправки внесли ясность; в ст. 24.2 Закона появились пп. 1.1 и 1.2, в которых говорится, что обязанность обеспечивать выполнение нормативов утилизации распространяется на производителей и импортеров товаров с момента их первичной реализации на территории Российской Федерации, т. е. учет количества товаров и упаковки, подлежащих утилизации, необходимо вести, исходя из проданного их количества;

• понятий «сбор» и «накопление» отходов: как и прежде, сбор остался лицензируемым видом деятельности, которую осуществляют операторы по обращению с отходами I–IV классовопасности в целях дальнейшей утилизации отходов; если же компания не планирует самостоятельно утилизировать отходы (например, батарейки в офисе), а накапливает их для передачи на утилизацию профессиональному участнику рынка, то она может это делать без лицензии; таким образом, снят административный барьер, препятствующий накоплению отходов для дальнейшей передачи на утилизацию.

Помимо названных существенных поправок, на федеральном уровне были приняты два важнейших подзаконных акта, устанавливающие перечень товаров, включая упаковку, подлежащих утилизации (установлен распоряжением Правительства РФ от 28.12.2017 № 2970-р, принятым вместо распоряжения Правительства РФ от 24.09.2015 № 1886-р (далее – Перечень), и нормативы утилизации на 2018–2020 гг. (установлены распоряжением Правительства РФ от 28.12.2017 № 2971-р, принятым вместо распоряжения Правительства РФ от 04.12.2015 № 2491-р).

Отдельно хотелось бы отметить, что эти нормативные акты имеют высокую степень регулирующего воздействия, существенно влияют на финансовые показатели компаний и, следовательно, должны были проходить официальную процедуру по оценке регулирующего воздействия, включая публичные обсуждения. К сожалению, данный формат нормативных актов (распоряжения) не предполагает проведения такой оценки, что ущемляет права широкого круга субъектов регулирования на участие в обсуждении проектов нормативных актов и представление комментариев. Вопрос о принятии Перечня и нормативов утилизации в формате постановлений правительства неоднократно поднимался бизнес-сообществом, позиция бизнеса была поддержана Минэкономразвития, но не была учтена, поэтому большинство субъектов регулирования увидели принятые распоряжения только после их опубликования.

Что же изменилось в Перечне и какие были установлены нормативы утилизации отходов упаковки на следующий трехлетний период?

Теперь Перечень включает в себя 54 группы, которые распределены в два раздела: разд. I включает позиции по товарам, а разд. II – по упаковке товаров, за утилизацию которой после утраты ею потребительских свойств в соответствии с п. 10 ст. 24.2 Закона несут ответственность производители и импортеры товаров в этой упаковке.

Если производитель (импортер) реализует товар на территории Российской Федерации, то для целей отнесения реализованного товара к объектам регулирования производителю (импортеру) следует руководствоваться наименованием (физическими и химическими характеристиками) товара в соответствии с общероссийским классификатором ОК 034-2014 (КПЕС 2008), при этом коды и наименования по ТН ВЭД ЕАЭС приводятся для удобства пользователей (импортеров).

Если же производитель (импортер) реализует товар в упаковке, то следует иметь в виду, что в классификации упаковки товаров произошло важнейшее изменение подхода, на котором настаивали производители потребительских товаров, будучи не в состоянии по техническим причинам идентифицировать упаковку по ОК 034-2014. Начиная с 2018 г. в случае, если производитель упаковки реализовал ее другому производителю для упаковывания в нее товара, производитель товара в упаковке относит эту упаковку (укупорочные средства) к объектам регулирования по материалу, из которого она сделана. Как указано в ссылке 51 (распоряжение Правительства РФ № 2970-р от 28.12.2017), в качестве вспомогательного инструмента для отнесения упаковки к объектам регулирования по разд. II можно в том числе использовать буквенное обозначение и (или) цифровой код упаковки, указанные в техническом регламенте Таможенного союза «О безопасности упаковки» (ТР ТС 005/2011).

Обращаем внимание читателей на тот факт, что группы упаковки также присутствуют в разд. I: они предусмотрены для тех случаев, когда упаковка сама является товаром и реализуется конечным потребителям (например, крышки для консервирования, продаваемые населению в супермаркетах), при этом такая упаковка, как и иные товары, включенные в разд. I, идентифицируется по наименованию и кодам ОК 034-2014, и ответственность за утилизацию ее отходов после утраты ими потребительских свойств несут производители этой упаковки, так как в нее потом никакие иные товары не упаковываются.

Для производителей товаров, упаковываемых в многослойную упаковку⁵, важным является обозначенный в ссылке 51 (распоряжение Правительства РФ от 28.12.2017 № 2970-р) подход к отнесению упаковки и укупорочных средств из комбинированных⁶ материалов к соответствующей группе разд. II: отнесение производится по массе основного материала в композиции. Таким образом, например, упаковка сока относится к группе № 51 «Упаковка из бумаги и негофрированного картона», так как картон является основным по массе материалом в композиции соковой упаковки.

Новшеством в Перечне явилось введение сквозной для обоих разделов графы «Категория товаров аналогичного назначения и (или) аналогичного способа обработки отходов от их использования», целью которой является раскрыть на уровне подзаконных актов предусмотренный федеральным законодательством⁷ принцип взаимозаменяемости. Согласно этому принципу, например, за утилизацию отходов бумажных и картонных товаров, включенных в группы № 11–14, 16 Перечня, можно отчитаться утилизацией отходов упаковки из бумаги и негофрированного картона, входящей в группу № 51, так как позиции товаров и упаковки, представленные в этих группах, являются товарами аналогичного назначения и способ обработки отходов от их использования аналогичен.

Следует отметить, что на стадии разработки проекта распоряжения (Правительства РФ от 28.12.2017 № 2970-р в нем присутствовал разд. III «Товары аналогичного назначения и (или) аналогичного способа обработки отходов от их использования», где были представлены категории взаимозаменяемых групп товаров и упаковки, ссылка на которые дается в последней сквозной графе действующей редакции распоряжения. В процессе согласования проекта в правительстве разд. III был исключен, но ссылка на категории в нем осталась, что вносит некую путаницу: непонятно, о каких категориях идет речь. Вероятно, бизнесу следует ожидать публикации официальных разъяснений по этому вопросу, чтобы избежать недопонимания при подготовке отчетности о самостоятельном исполнении нормативов утилизации в начале 2019 г.

Отдельно стоит отметить подход регулятора к деревянной упаковке, входящей в группу № 53. При декларировании объемов деревянной упаковки следует иметь в виду, что в соответствии со ссылкой 53 (распоряжение Правительства РФ от 28.12.2017 № 2970-р) в группу по деревянной и пробковой упаковке не входят поддоны, палеты и прочие погрузочные щиты, которые являются многооборотной тарой и ответственность за утилизацию которой несут ее производители. Уточнение по декларированию объемов многооборотной тары должно появиться в поправках к положению о декларировании, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 24.12.2015 № 1417, принятие которых ожидается в I квартале 2018 г.

Отдельного внимания заслуживает распоряжение, устанавливающее нормативы утилизации отходов от использования товаров на 2018–2020 гг.

В соответствии с п. 11 ст. 24.2 Закона нормативы утилизации устанавливаются с учетом технологической возможности их утилизации и подлежат пересмотру раз в три года. Первый трехлетний период, на который были установлены нормативы утилизации, завершился в 2017 г., и прошлым летом в преддверии пересмотра нормативов утилизации по итогам совещания В.В. Путина с членами Правительства РФ, состоявшегося 22 июня 2017 г., правительству было поручено (поручение № Пр-1329, п. 1б) расширить перечень товаров, а также повысить нормативы утилизации отходов. Отрадно видеть, что с учетом отсутствия в стране практики раздельного сбора отходов, без которой нормативы утилизации самостоятельно выполнить невозможно, по большинству позиций по упаковке разд. II нормативы утилизации на 2018 г. сохраняются на уровне нормативов 2017 г., установленных для товаров из аналогичных материалов из разд. I, а на 2019–2020 гг. шаг увеличения равен 5 % (см. таблицу).

Особняком стоит упаковка из гофрированного картона, по которой норматив утилизации увеличивается на 5 % уже в 2018 г. и составляет 25 %, а в 2019 и 2020 гг. – 35 и 45 % соответственно, а также повышение нормативов на пять пунктов с 2018 г. наблюдается по группе деревянной и пробковой упаковки.

В связи с уточнением терминологии и принятием новой понятной классификации упаковки субъекты регулирования, которые не смогли идентифицировать свою упаковку и не подавали декларацию за 2016 г., наконец получили основу для определения объемов своей ответственности, однако инструмент еще неполный – симметричные уточняющие поправки должны быть внесены в постановления по декларированию и отчетности о выполнении нормативов утилизации, над которыми все еще продолжается работа.

Поскольку новые Перечень и нормативы, а также планируемые к принятию в скором будущем поправки, касающиеся декларирования и отчетности, будут применяться для подачи отчетности за 2018 г. (т. е. в начале 2019 г.), так как обратной силы нормативные акты не имеют, можно ожидать, что декларационная кампания за 2017 г. будет в целом повторять путаницу отчетной кампании за 2016 г., за которой последовали контрольные процедуры по проверке поданных документов, проводившиеся в течение всего года. К сожалению, в отсутствие прозрачных и однозначно понимаемых положений НПА процедуры контроля осложнялись «вольной» интерпретацией законодательных положений как со стороны субъектов регулирования, так и со стороны государственных органов, что влекло за собой репутационные и финансовые риски компаний.

Выходит, что до 1 апреля 2018 г. (срок подачи декларации и отчетности за 2017 г.) добросовестным субъектам регулирования вновь придется сделать нелегкий выбор – декларировать упаковку «на глазок» либо вновь отказаться от подачи документов, причем и тот и другой варианты не исключают обозначенные риски. Каждый делает свой выбор сам!

Источник: Переработка молока. 2018. № 4.

сноски

1Федеральный закон от 31.12.2017 № 503-ФЗ ≪О внесении изменений в Федеральный закон “Об отходах производства и потребления” и отдельные законодательные акты Российской Федерации≫.

2Распоряжение Правительства РФ от 28.12.2017 № 2970-р «Об утверждении перечня готовых товаров, включая упаковку, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств».

3Распоряжение Правительства РФ от 28.12.2017 № 2971-р «Нормативы утилизации отходов от использования товаров на 2018–2020 годы».

4Например, см. публикацию https://www.kommersant.ru/doc/3502939.

5К многослойной упаковке относятся, например, комбинированные материалы на основе бумаги, картона или алюминия, применяемые для фасовки молочных, хлебобулочных и кондитерских изделий и соковой продукции.

6Комбинированный материал – двухслойный или многослойный материал, слои которого не могут быть разделены без утраты им функциональных или физических свойств.

7В соответствии с п. 4.1 ст. 24.2 Закона «норматив утилизации отходов от использования товаров может быть выполнен за счет утилизации любых отходов от использования товаров, входящих в одну или несколько групп товаров… при условии аналогичного назначения таких товаров и (или) аналогичного способа обработки отходов от их использования».